Дали меньше

В 2022-м из-за войны плановый дефицит бюджета, который изначально прогнозировался в 188 млрд грн, в течение года вырос до 1,5 трлн грн. Профинансировать эту «дыру» за счет внутренних заимствований было невозможно. Наоборот, портфель ОВГЗ у банков и нерезидентов из-за войны сократился на 95,7 млрд грн. Несмотря на активную кампанию популяризации военных облигаций, территориальные общины, юридические и физические лица увеличили вложения в ОВГЗ только на 31 млрд грн. Эмиссионное финансирование НБУ на 400 млрд грн через прямой выкуп ОВГЗ у Минфина также не могло решить проблему гигантского дефицита бюджета.

Правительству пришлось обратиться к внешнему финансированию, масштабы которого стали беспрецедентными для Украины. Наибольшую поддержку бюджету в 2022-м оказали США – $12 млрд, которые перечислили их в виде грантовых средств. Именно то, что гранты квалифицируются как доходы государства и эти средства не нужно возвращать, замаскировало реальный дефицит бюджета, который был намного выше, чем фактические 911,4 млрд грн по итогам года. Официальные трансферты от США, ЕС, других стран и международных организаций, которые достигли 481,1 млрд грн, не позволили номинальному дефициту бюджета пересечь границу в 1 трлн грн.

В отличие от США в ЕС пошли по пути кредитования, хотя и на максимально долгий срок в 25 лет, а также фактически без процентов. Весной, когда плановый макрофин на 1,2 млрд евро иссяк, Евросоюз пообещал новую макрофинансовую помощь на 9 млрд евро, но до конца года предоставил Украине на треть меньше – 6 млрд евро. В итоге Украина получила 7,2 млрд евро макрофина и 0,7 млрд евро гранта (суммарно $8 млрд).

Поскольку финансирование от ЕС не было ритмичным, правительству приходилось работать со всеми возможными кредиторами и донорами. Отдельные страны предоставили почти $6,4 млрд. Наибольшую сумму Украина получила от Канады – $1,89 млрд, тогда как Япония предоставила $0,58 млрд. В Европе наибольшие объемы поддержки были от Германии ($1,58 млрд), Великобритании ($1,08 млрд), Франции ($0,44 млрд), Италии ($0,33 млрд) и Нидерландов ($0,32 млрд). Другие страны Европы предоставили $0,18 млрд.

Международные финансовые организации стали еще одним весомым источником финансирования государственного бюджета. Международный валютный фонд предоставил кредит на $2,69 млрд, которые поступили в Украину в начале вторжения. Всемирный банк предоставил $1,38 млрд «собственных» кредитных средств, а Европейский инвестиционный банк – $1,72 млрд.

Эти $32,14 млрд грантовых ($14 млрд) и кредитных ($18 млрд) средств почти полностью пошли на финансирование расходов бюджета. Выплаты по внешнему долгу и расходы на его обслуживание были минимальными, потому что Украина в июле договорилась о реструктуризации кредитов от стран G7 и членов Парижского клуба кредиторов, а в августе – еврооблигаций и ВВП-варрантов. В полном объеме Украина рассчитывалась только с МФО, в частности Международному валютному фонду за 2022 год выплатила $2,2 млрд.

Исключительно западное финансирование бюджета позволяло НБУ в 2022-м увеличивать валютные резервы после начала вторжения в феврале: за 10 месяцев международные резервы НБУ выросли на 3,4%, или $942 млн.

Именно в те месяцы, когда Украина получала наибольшие объемы западной помощи, резервы НБУ росли. В месяцы без этих вливаний резервы сокращались, поскольку хронически дефицитный валютный рынок требует ежедневных интервенций НБУ. За весь прошлый год чистая продажа валюты Нацбанком суммарно составила $25 млрд. В 2023 году НБУ прогнозирует увеличение дефицита торгового баланса.

По договоренности со странами-партнерами Украина только собственные средства (речь идет о налоговых поступлениях) направляет на войну – выплату зарплат военнослужащим, закупку и ремонт вооружения. Тогда как финансовая помощь используется для финансирования гражданских расходов – в частности зарплат в бюджетной сфере и выплат социальной помощи и пенсий.

Требуй больше

И хотя на 2023 год основные партнеры Украины уже анонсировали свои обязательства по поддержке и даже начали их выполнять, бюджетный год ожидается сложным. Евросоюз, который в 2022-м затягивал с предоставлением средств, в 2023-м первый транш макрофина предоставил уже 17 января. ЕС перечислил Украине 3 млрд евро ($3,25 млрд), необходимые для финансирования январских расходов бюджета. Остальные 15 млрд евро из обещанных 18 млрд евро (по текущему курсу это $19,28 млрд) ЕС планирует предоставлять ежемесячно равными частями.

Как и в 2022-м, эти средства предоставляются в виде займа, поэтому продолжат увеличивать внешний долг Украины, который в прошлом году уже вырос на 33%. В гривневом эквиваленте внешний долг увеличился на 1 трлн грн, весь государственный долг – на 1,4 трлн грн.

Срок возврата макрофина увеличен с 25 до 35 лет. Проценты и другие платежи за обслуживание долга вместо Украины будут платить страны ЕС, если Украина выполнит согласованные сторонами условия, которые, в частности, касаются внедрения верховенства права, продолжения структурных реформ и повышения эффективности управления, реформирования сферы энергетики и сохранения макрофинансовой стабильности.

США пообещали в этом году меньше, чем европейцы – $9,9 млрд, но поступление грантов должно быть регулярным – в январе уже поступил первый $1 млрд. «Имеем примерно $33,2 млрд на этот год уже полученных и обещанных средств. Это не покрывает потребности полностью, но поступления также могут быть от других стран или международных финансовых организаций», – говорит экономист Центра экономической стратегии Максим Самойлюк.

Другой потенциально возможный источник внешней поддержки – Международный валютный фонд, от которого ожидают новую программу размером $12-14 млрд. Но эти средства до сих пор не утверждены, поэтому не являются «гарантированным» источником покрытия расходов бюджета.

Эти три крупнейших «донора» – США, ЕС и МВФ – должны предоставить $38 млрд Украине в 2023 году, сообщал премьер-министр Денис Шмыгаль. Соответственно ежемесячный дефицит бюджета ожидался в размере $3-3,5 млрд. Но министр финансов Сергей Марченко в феврале оценил непокрытый дефицит бюджета в $10 млрд из дефицита в $38 млрд.

Даже эта оценка потребности бюджетного финансирования может потерять актуальность. «В октябре украинские чиновники заявляли, что в 2023 году Украина будет нуждаться в $38 млрд, но это было до начала российской кампании по террористической бомбардировке энергосистемы, – говорит Максим Самойлюк. – По оценкам МВФ, объемы финансовой помощи, которая понадобится Украине в 2023 году, колеблются от $39,5 млрд до $57 млрд».

Потребность в дополнительном финансировании может возникнуть по разным причинам. «Дефицит может увеличиться, если в бюджет будет меньше налоговых и таможенных поступлений, на что могут повлиять, в частности, перебои с электроснабжением или расширение зоны боевых действий. Дефицит также может увеличиться, если незапланированно вырастут расходы – например, из-за необходимости финансирования ремонтов энергосистемы, дополнительных военных расходов и т.д.», – ожидает Максим Самойлюк.

Причин разбалансировки бюджета может быть много. «Суммы, которые нам пообещали партнеры, рассчитаны, исходя из трендов 2022 года. Но поскольку в стране продолжается полномасштабная война, все может быть. Представим, что вдруг рашистам удалось разрушить нашу энергосистему. Тогда будут огромные налоговые недопоступления, потому что остановятся предприятия. Или в случае, не дай Бог, успешного наступления – тоже какая-то часть территории может оказаться под оккупацией. Соответственно с этих территорий не будут поступать налоги. Риски огромные, потому что мы в состоянии большой войны. С другой стороны, если ничего плохого не случится, наоборот, у нас сейчас бизнес восстанавливается, и, возможно, будет постепенный экономический рост», – говорит старший экономист CASE Украина Владимир Дубровский.

Хотя могут быть и позитивные сценарии. «Налоговые поступления могут превысить плановые в случае девальвации. Кроме того, инфляция может оказаться выше прогнозируемой. Или в случае успешного наступления может быть освобождена Запорожская АЭС. Соответственно, у нас вырастут налоговые поступления от этого», – отметил Владимир Дубровский.

Рассчитывать, что всю нехватку средств в бюджете, которая возникнет в течение года, покроет МВФ, не приходится. «Программа с МВФ вполне может быть утверждена в этом году, но я бы не рассчитывал на получение по ней сразу больших сумм помощи. Скорее всего, сначала будет выделено несколько миллиардов долларов, а вот для остальных средств придется осуществлять предусмотренные программой реформы, несмотря на войну», – уверен старший финансовый аналитик группы ICU Тарас Котович.

Владимир Дубровский также не ожидает «быстрых» денег. «Обычно программы МВФ рассчитаны на несколько лет, и Украина много раз не получала все транши, а, например, только до трех траншей, потому что не выполняла свои обязательства. МВФ выдает средства не одной суммой, а растягивает во времени, чтобы иметь рычаг на выполнение страной обязательств, которые она на себя взяла. Поэтому маловероятно, что Украина получит в этом году $12-14 млрд. Скорее всего, речь будет идти о нескольких миллиардах», – отметил эксперт.

Выполнение взятых перед МВФ обязательств не только будет гарантировать получение очередных траншей Фонда, но и может быть синхронизировано с реформами, необходимыми для вступления Украины в ЕС, а также станет сигналом для частных инвесторов остаться в стране. «Ценность сотрудничества с МВФ в первую очередь в том, что оно служит сигналом для других потенциальных кредиторов и грантодателей: украинское правительство стабильное, проактивное, с ним можно работать и предоставлять ему финансирование», – объясняет Максим Самойлюк.

Что касается самих условий финансирования, то средства МВФ являются наименее выгодными по сравнению со средствами США и ЕС. «Средства МВФ сами по себе менее выгодны для нас, чем та же помощь от США (грантовое финансирование) или ЕС (очень льготные кредиты, возврат которых растянут на десятилетия). Дополнительные кредиты МВФ увеличат долговое бремя Украины, потому что их точно надо будет возвращать. Впрочем, наличие финансирования лучше его отсутствия, и любые его объемы станут полезными в этом году», – считает Максим Самойлюк.

Если Украина будет выполнять обязательства, которые возьмет перед МВФ, власти получат минимум $5 млрд. «И до конца года страна может получить $5-7 млрд. Но какая часть будет получена именно в бюджет и на какие цели, будет понятно уже после утверждения программы», – считает Тарас Котович.

Уже обещанное финансирование должно поступать в Украину более ритмично, чем это происходило в 2022 году. Именно большая прогнозируемость внешнего финансирования в 2023-м является предпосылкой отказа правительства от продолжения эмиссионного финансирования бюджета. «Главной проблемой с получением помощи в 2022 году была нерегулярность поступлений. Объемы переданных средств менялись от месяца к месяцу; это значительно усложняло финансирование бюджетных расходов. К тому же средства постоянно задерживались: те $4,2 млрд, которые нам поступили в январе 2023 года, мы на самом деле должны были получить еще в 2022-м. И Украина, и наши западные партнеры знают об этой проблеме, поэтому к планированию поступлений в 2023 году относятся серьезно, и таких скачков мы должны избежать», – уверен Максим Самойлюк.

МВФ разрешил НБУ провести эмиссию на 50 млрд грн. Но возобновление более существенного эмиссионного финансирования бюджета в 2023 году пока экспертам кажется маловероятным – скорее всего, Запад просто дополнительно увеличит уже утвержденные объемы поддержки. «В 2022 году проблема заключалась в том, что у наших партнеров не были запланированы эти расходы. Им приходилось их оформлять как «экстрарасходы», которые надо было согласовывать, утверждать через парламенты. Это всегда трудно и долго. Поэтому практически все эмиссионное финансирование НБУ пришлось на первые месяцы, когда наши партнеры еще не успели пройти все свои процедуры. Сейчас они все сделали заранее, поэтому я не вижу причин для задержек в течение 2023 года», – говорит Владимир Дубровский.