ЗЕдолг

Украина вошла в длительный период высокого дефицита бюджета, а, следовательно, государственный долг, который уже достигает 2,355 трлн грн, продолжит стремительно расти. Правительство вчера утвердило проект государственного бюджета на 2021 год, который планирует рост доходов до 1,071 трлн грн, а расходов – до 1,35 трлн грн. «Дефицит бюджета предполагается на уровне 270 млрд грн», – сообщил министр финансов Сергей Марченко. Таким образом, каждая пятая гривна бюджетных расходов в следующем году не имеет соответствующего покрытия доходами.

Это не смущает власть. «Проект бюджета является сбалансированным и реалистичным. Это бюджет, который дает возможности для развития», – считает Сергей Марченко. Он похвастался снижением дефицита бюджета по сравнению с плановым дефицитом 2020 года. «Мы снизили уровень дефицита на 1,5%: в этом году – 7,5% ВВП, а в следующем году предполагается снижение до 6%, то есть мы опять хотим выйти на нормальный цикл, в котором будем минимально зависеть от заимствований», – верит министр.

Такой дефицит никто из экспертов не считает оправданным. «Дефицит бюджета на уровне 6% ВВП вряд ли можно назвать консервативным. Если сравнивать с планом на текущий год, то сокращение дефицита планируется всего на 1,5 процентных пункта, тогда как из-за коронакризиса его увеличили на 5,5 п.п.», – констатирует главный экономист ИК Dragon Capital Елена Белан. «Это не сбалансированный бюджет – дефицит великоват, особенно учитывая, что примерно такую ​​же сумму придется отдать кредиторам в погашение внешних и внутренних долгов. Источников покрытия такого дефицита, которые были бы не вредными для макростабильности, мы не видим», – предупреждает заместитель директора Центра экономической стратегии Мария Репко.

К тому же акцентирование Минфином внимания на уменьшении дефицита к ВВП является манипулятивным, поскольку оно происходит не из-за существенного сокращения дефицита (-28 млрд грн), а из-за роста на 13% номинального ВВП. При этом бюджетный дефицит может даже вырасти. «По факту сокращение дефицита в следующем году может вообще не состояться, если в этом году фактический дефицит будет меньше запланированного. И это реалистичный сценарий, учитывая положительную динамику доходов и недовыполнение расходов», – отмечает Елена Белан. Из годового плана в 298,4 млрд грн дефицит за январь – июль составил «всего» 51,2 млрд грн (+48,3 млрд грн г/г).

Выход на обещанный Сергеем Марченко «нормальный цикл» состоится нескоро. Рекордный текущий дефицит, вызванный карантинными ограничениями, должен был быть временным, и уже в 2021 году Украина должна вернуться к безопасному уровню дефицита. Но заместитель министра финансов Роман Ермоличев недавно сообщил, что после 6% дефицит снизится в 2022 году до 4,5%, и только в 2023-м – до 3%.

Что не так с дефицитом

Дефицит бюджета, который является превышением расходов государства над его доходами, может финансироваться как за счет продажи активов (приватизация), так и за счет заимствований. И именно последний инструмент приводит к росту государственного долга. ЕС в бюджетной политике ориентируется на дефицит не более 3% от ВВП, хотя из-за коронакризиса европейские страны временно приостановили это правило.

Украина, подписав Соглашение об ассоциации с ЕС, пообещала проводить взвешенную бюджетную политику. За этим следил также МВФ, когда давал свои кредиты. И длительный период предыдущая власть держала низкий дефицит: в 2017-2018 годах он упал до 1,6-1,7%, увеличившись до 2% в 2019-м (81 млрд грн).

Бюджет на 2020 год верстался с дефицитом 2,09%, но коронакризис изменил его параметры: доходы сократились, а расходы возросли. Поэтому дефицит стремительно вырос почти вчетверо – до 7,5% ВВП. Из них 64,7 млрд грн получил антикоронавирусный фонд, львиную долю средств которого отдали не медицинской сфере, а «закатали в асфальт» – программе президента Владимира Зеленского «Большая стройка».

Со следующего года обещанного властью экономического бума эксперты ожидали существенного сокращения дефицита. «Оптимальный дефицит не должен превышать 3% ВВП, и это при консервативном прогнозе инфляции. А у нас, наоборот, ожидают 7,3% при текущем уровне около 2% в год», – говорит Мария Репко.

«Позиция правительства не является убедительной в объяснениях, почему планируется достаточно высокий дефицит бюджета в год, когда ожидается экономический рост на 4,6% и страна уже не будет иметь экстраординарных потребностей, связанных с пандемией», – констатирует аналитик ИК Concorde Capital Евгения Ахтырко.

Но расходные аппетиты правительства выросли: в бюджете появилось больше средств на оплату труда работников бюджетной сферы в связи с ростом минимальной зарплаты с 5 тыс. грн до 6,5 тыс. грн; больше средств (+27,5 млрд грн) на содержание всех медицинских учреждений страны в рамках ревизии медицинской реформы; больше бюджетных средств на строительство дорог. «Очевидно, правительство будет аргументировать, что бюджет-2021 будет так называемым бюджетом развития, и увеличенные расходы на развитие инфраструктуры должны стимулировать экономическое развитие. Но не секрет, что строительство за государственные деньги содержит высокую коррупционную составляющую. И это ставит под вопрос эффективность этих расходов, увеличение которых будет возможным именно за счет роста дефицита бюджета», – предупреждает Евгения Ахтырко.

«Я не понимаю, для чего нужен такой большой дефицит, кроме как для зарабатывания баллов перед местными выборами. Или для распиливания», – говорит президент ИГ «Универ» Тарас Козак (участник местных выборов от «Голоса»). Местные выборы состоятся 25 октября, а второй тур выборов городских голов больших городов – 15 ноября. В прошлом году к этой дате монобольшинство «Слуги народа» уже приняло бюджет во втором чтении. Тогда они спешили с принятием бюджета для получения средств МВФ. В этом году первое и второе чтения должны состояться до 20 октября и 20 ноября соответственно.

При этом в бюджете-2021 предлагается изменение структуры новых расходов. «В этом году расширение дефицита происходило за счет единовременных выплат, которые можно не повторять в последующие годы: например, доплаты пенсионерам во время карантина, расходы из ковидного фонда. А вот в бюджет 2021 года закладываются преимущественно расходы, свернуть которые будет трудно политически. То же самое повышение минимальной зарплаты и, соответственно, зарплат бюджетникам. Такие расходы будут создавать нагрузку на государственные финансы и в среднесрочные перспективе», – говорит Елена Белан. Правительство оценило повышение на треть минимальной зарплаты в 41,4 млрд грн дополнительных бюджетных расходов.

Прихоти президента Зеленского, а все вышеназванные проекты анонсировал именно он, правительство Дениса Шмыгаля фактически профинансирует долговыми средствами, которые государство не заработало. «Мы считаем, что уровень дефицита является разумным, умеренным, и есть возможность его профинансировать, – заверил Сергей Марченко. – Это в первую очередь внутренний рынок заимствований, возможность выхода на внешний рынок, сотрудничество с МВФ, Всемирным банком и получение макрофинансовой помощи со стороны ЕС».

Последнее слово за МВФ

Без «визы» МВФ на бюджете Украина не сможет получить кредитные средства Фонда – по $1,5 млрд в этом и следующем годах. А министр уже сейчас признает, что Фонду не нравится подготовленный бюджет. «Мы с экспертами МВФ дискутируем этот вопрос. Я считаю, что там незначительные расхождения в вопросе дефицита – около 0,6%. Мы найдем компромиссное решение», – уверен Сергей Марченко.

Если Украина выйдет из программы МВФ, а инвесторы усомнятся в ее макрофинансовой стабильности, окажется под угрозой и привлечение $3 млрд на финансирование дефицита с помощью еврооблигаций.

Для финансирования общего фонда бюджета Минфин планирует львиную долю средств получить от ОВГЗ (549,1 млрд грн), еврооблигации выпустят на 86,4 млрд грн, от МВФ и других МФО получат 43,2 млрд грн, от приватизации – 6 млрд грн. Из полученных 439,3 млрд грн сразу заплатят кредиторам, а еще 245,4 млрд грн направят на финансирование расходов общего фонда.

«Без поддержки МВФ и других международных организаций будет очень сложно в 2021 году профинансировать значительный дефицит бюджета. А поддержка МВФ привязана к реформам, которые не нравятся высшей государственной власти. Видимо, будут попытки привлекать средства Нацбанка для финансирования дефицита бюджета, если не удастся договориться с МВФ», – прогнозирует Тарас Козак.

Речь идет об угрозе эмиссионного финансирования дефицита бюджета, о которой эксперты вспомнили впервые весной этого года. На сентябрьском совместном брифинге с главой НБУ Кириллом Шевченко глава Совета НБУ Богдан Данилишин сообщил, что НБУ при необходимости выйдет на вторичный рынок ОВГЗ.

Нацбанк также можно привлечь к финансированию бюджетных целей через инструмент госгарантий. Из 150 млрд грн, которые в 2021 году обещаны на строительство дорог, 70,9 млрд грн получат под государственные гарантии. Как это выглядело в этом году, когда госгарантии для «дорог» ограничили лимитом в 19,3 млрд грн: госбанк берет рефинансирование НБУ под 6-8% и покупает под госгарантии облигации «Укравтодора» под 10-12,5%, после чего банк может отдать облигации в залог под новое рефинансирование НБУ и купить новые облигации. Так за счет эмиссионных денег НБУ осуществлялась «Большая стройка».

К чему приведет большой дефицит

Министр финансов считает, что Украина не делает ничего уникального, а движется в мировом тренде. «Это не тот вопрос, который сейчас можно дискутировать, особенно в период кризиса, когда другие страны, думаю, что 90% стран мира, увеличивают свой дефицит, чтобы профинансировать расходы, дать толчок экономическому развитию. Мы не можем сокращаться и быть белой вороной на этом фоне», – сказал Сергей Марченко.

Сравнение Украины со странами Запада часто ошибочно. «Не убеждают слова министра Марченко, что Украина не может быть «белой вороной», когда другие государства увеличивают расходы бюджета. На самом деле Украина не может себе позволить то же, что и другие страны, несмотря на большое сокращение экономики в 2014-2015 годах, а также на то, что темпы восстановления экономики в 2016-2019 годах были довольно медленными, а экономика Украины росла медленнее, чем мировая экономика», – говорит Евгения Ахтырко.

В Центре экономической стратегии считают, что поскольку власть не спешит выполнять обязательства перед МВФ и Евросоюзом для получения их дешевых кредитов, финансировать дефицит придется в основном за счет заимствований на внутреннем рынке. И чем больше потребность в средствах, тем выше ставки по ОВГЗ будет предлагать Минфин, который уже платит 10,5% по трехлетним облигациям, тогда как учетная ставка НБУ составляет 6%. «Когда говорят, что проект бюджета на 2021 год сбалансированный, к сожалению, не уточняется, чьи интересы он балансирует. Если заложен дефицит бюджета больше ожидаемого роста экономики, а заложенная инфляция выше целевого коридора Нацбанка, то интересы макрофинансовой стабильности такой бюджет слабо учитывает», – уверен Тарас Козак.

Для привлечения сотен миллиардов гривен Минфин будет вынужден повышать ставки по ОВГЗ, которые еще два года назад достигали 20%, а это повысит расходы на обслуживание госдолга, которые в 2021-м достигнут 11,88% всех расходов общего фонда бюджета (обслуживание долга будет стоить 160,5 млрд грн).

И поскольку государственный долг в следующем году вырастет, министру финансов остается только гордиться, что в отношении ВВП он сократится. «Мы предполагаем снижение государственного долга в следующем году на 3,4 п.п. – до 64,6 п.п. Учитывая, что этот год сложный, у нас в этом году есть вероятность того, что государственный долг вырастет, в следующем мы предполагаем постепенное сокращение госдолга. Мы предполагаем проведение умеренной и взвешенной долговой политики», – уверяет Сергей Марченко.

Значительные государственные расходы будут давить на инфляцию, которая составит 7,3%, тогда как НБУ будет стараться держать ее в диапазоне 5% плюс-минус 1 п.п. Для сдерживания инфляции Нацбанку снова придется поднимать учетную ставку, что станет сигналом для бизнеса больше не мечтать о массовых кредитных ставках до 10%.

«Появляются сомнения в реалистичности выполнения бюджета следующего года. В первую очередь – из-за необходимости финансирования огромного дефицита. Даже если МВФ согласует его, на сегодня не видно, где взять заемные средства в таких объемах. А если подключится Нацбанк со своим печатным станком, то и курс гривны, и инфляция вылетят за рамки бюджетных прогнозов», – предупреждает Тарас Козак. Минфин согласовал с НБУ среднегодовой курс – 29,1 грн/$ (текущий курс – 28 грн/$).

Старший финансовый аналитик ICU Тарас Котович говорит, что правительство может комбинировать внутренние и внешние заимствования и приватизацию, выбирая те, которые «позволят привлекать средства на лучших условиях». «Как в этом году, так и в следующем ключевой задачей будет рефинансирование выплат, и только потом финансирование дефицита. В том объеме, который возможно будет профинансировать из всех источников вместе, не только из ОВГЗ», – говорит эксперт. Он ожидает, что нерезиденты могут «стабилизировать портфель ОВГЗ», а правительство сможет разместить больше еврооблигаций, которые «пока пользуются хорошим спросом у инвесторов». Кроме того, он рассчитывает на финансирование от МФО для преодоления последствий коронакризиса.

Срыв сотрудничества с МВФ сделает невозможным получение всех необходимых средств международных кредиторов. «Уже известно о проблемах с МВФ относительно транша, который ожидался в этом году. Западные партнеры в свое время приложили много усилий для создания антикоррупционной инфраструктуры в Украине. Если она будет разрушена или нивелирована, нынешней власти вряд ли при таких условиях удастся получать финансирование от международных финансовых институтов», – говорит Евгения Ахтырко.

И найти нужные средства только на внутреннем рынке будет невозможно, особенно учитывая, что нерезиденты уходят с рынка ОВГЗ, а государство поручило государственным банкам сокращать долю ОВГЗ в активах. «Финансировать значительный дефицит бюджета за счет внутренних ресурсов будет трудно. Интерес иностранных инвесторов к ОВГЗ вряд ли будет таким, как в 2019 году, а возможности внутренних покупателей весьма ограниченны», – говорит Евгения Ахтырко. Именно в этом контексте могут вспомнить об эмиссии НБУ. «Планируется, что в основном это будут внутренние заимствования, но без опосредованной помощи НБУ это будет трудно сделать, что создает риски для финансовой стабильности», – говорит Елена Белан.

В случае проблем с финансированием государственных расходов, если не поможет ни МВФ, ни НБУ, под «нож» пойдут незащищенные статьи бюджетных расходов, к которым относится также дорожное строительство.