ЗЕборг

Україна увійшла в тривалий період високого дефіциту бюджету, а, отже, державний борг, який вже сягає 2,355 трлн грн, продовжить стрімко зростати. Уряд вчора затвердив проєкт державного бюджету на 2021 рік, який планує зростання доходів до 1,071 трлн грн, а видатків – до 1,35 трлн грн. «Дефіцит бюджету передбачається на рівні 270 млрд грн», – повідомив міністр фінансів Сергій Марченко. Таким чином, кожна п’ята гривня бюджетних видатків наступного року не має відповідного покриття доходами.

Це не бентежить владу. «Проєкт бюджету є збалансованим і реалістичним. Це бюджет, який дає можливості для розвитку», – вважає Сергій Марченко. Він похизувався зниженням дефіциту бюджету у порівнянні із плановим дефіцитом 2020 року. «Ми знизили рівень дефіциту на 1,5%: цього року – 7,5% ВВП, а наступного року передбачається зниження до 6%, тобто ми знову хочемо вийти на нормальний цикл, в якому будемо мінімально залежати від запозичень», – вірить міністр.

Такий дефіцит ніхто з експертів не вважає виправданим. «Дефіцит бюджету на рівні 6% ВВП навряд чи можна назвати консервативним. Якщо порівнювати з планом на поточний рік, то скорочення дефіциту планується всього на 1,5 відсоткових пункта, тоді як через коронакризу його збільшили на 5,5 в.п.», – констатує головна економістка ІК Dragon Capital Олена Білан. «Це не є збалансований бюджет – дефіцит завеликий, особливо зважаючи, що приблизно таку саме суму доведеться віддати кредиторам у погашення зовнішніх і внутрішніх боргів. Джерел покриття такого дефіциту, які були б не шкідливими для макростабільності, ми не бачимо», – попереджає заступниця директора Центру економічної стратегії Марія Репко.

До того ж акцентування Мінфіном уваги на зменшенні дефіциту до ВВП є маніпулятивним, оскільки воно відбувається не через суттєве скорочення дефіциту (-28 млрд грн), а через зростання на 13% номінального ВВП. При цьому бюджетний дефіцит може навіть зрости. «За фактом скорочення дефіциту наступного року може взагалі не відбутись, якщо цього року фактичний дефіцит буде менше запланованого. І це реалістичний сценарій, зважаючи на позитивну динаміку доходів і недовиконання видатків», – зазначає Олена Білан. Із річного плану в 298,4 млрд грн дефіцит за січень – липень становив «лише» 51,2 млрд грн (+48,3 млрд грн р/р).

Вихід на обіцяний паном Марченком «нормальний цикл» відбудеться нескоро. Рекордний поточний дефіцит, спричинений карантинними обмеженнями, мав бути тимчасовим, і вже в 2021 році Україна мала повернутися до безпечного рівня дефіциту. Але заступник міністра фінансів Роман Єрмоличев нещодавно повідомив, що після 6% дефіцит знизиться в 2022 році до 4,5%, і тільки в 2023-му – до 3%.

Що не так із дефіцитом

Дефіцит бюджету, який є перевищенням видатків держави над її доходами, може фінансуватися як за рахунок продажу активів (приватизація), так і за рахунок запозичень. І саме останній інструмент призводить до зростання державного боргу. ЄС в бюджетній політиці орієнтується на дефіцит не більше 3% від ВВП, хоча через коронакризу європейські країни тимчасово призупинили це правило.

Україна, підписавши Угоду про асоціацію з ЄС, пообіцяла проводити зважену бюджетну політику. За цим стежив також МВФ, коли надавав свої кредити. І тривалий період попередня влада тримала низький дефіцит: в 2017-2018 роках він впав до 1,6-1,7%, збільшившись до 2% в 2019-му (81 млрд грн).

Бюджет на 2020 рік верстався із дефіцитом 2,09%, але коронакриза змінила його параметри: доходи скоротилися, а видатки зросли. Через це дефіцит стрімко зріс майже вчетверо – до 7,5% ВВП. Із них 64,7 млрд грн отримав антикоронавірусний фонд, левову частку коштів якого віддали не медичній сфері, а «закатали в асфальт» – програмі президента Володимира Зеленського «Велике будівництво».

Від наступного року обіцяного владою економічного буму експерти очікували суттєвішого скорочення дефіциту. «Оптимальний дефіцит не має перевищувати 3% ВВП, і це за консервативного прогнозу інфляції. А в нас, навпаки, очікують 7,3% при поточному рівні біля 2% за рік», – каже Марія Репко.

«Позиція уряду не є переконливою у поясненнях, чому планується досить високий дефіцит бюджету в рік, коли очікується економічне зростання на 4,6% і країна вже не матиме екстраординарних потреб, пов’язаних із пандемією», – констатує аналітикиня ІК Concorde Capital Євгенія Ахтирко.

Але витратні апетити уряду зросли: в бюджеті з’явилося більше коштів на оплату праці працівників бюджетної сфери у зв’язку із зростанням мінімальної зарплати з 5 тис. грн до 6,5 тис. грн; більше коштів (+27,5 млрд грн) на утримання усіх медичних закладів країни в рамках ревізії медичної реформи; більше бюджетних коштів на будівництво доріг.

«Очевидно, уряд буде аргументувати, що бюджет-2021 буде так званим бюджетом розвитку, і збільшені видатки на розвиток інфраструктури мають стимулювати економічний розвиток. Але не секрет, що будівництво за державні гроші містить високу корупційну складову. І це ставить під питання ефективність цих видатків, збільшення яких буде можливим саме за рахунок зростання дефіциту бюджету», – попереджає Євгенія Ахтирко.

«Я не розумію, для чого потрібен такий великий дефіцит, окрім як для заробляння балів перед місцевими виборами. Або для розпилу», – каже президент ІГ «Універ» Тарас Козак (учасник місцевих виборів від «Голосу»). Місцеві вибори відбудуться 25 жовтня, а другий тур виборів міських голів великих міст – 15 листопада. Минулого року до цієї дати монобільшість «Слуги народу» вже ухвалила бюджет у другому читанні. Тоді вони поспішали з ухваленням бюджету для отримання коштів МВФ. В цьому році перше і друге читання мають відбутися до 20 жовтня і 20 листопада відповідно.

При цьому в бюджеті-2021 пропонується зміна структури нових видатків. «Цього року розширення дефіциту відбувалось за рахунок одноразових виплат, які можна не повторювати в наступних роках: наприклад, доплати пенсіонерам під час карантину, видатки з ковідного фонду. А от в бюджет 2021 року закладаються переважно видатки, згорнути які буде важко політично. Те ж саме підвищення мінімальної зарплати та, відповідно, зарплат бюджетникам. Такі видатки будуть створювати навантаження на державні фінанси і в середньострокові перспективі», – каже Олена Білан. Уряд оцінив підвищення на третину мінімальної зарплати у 41,4 млрд грн додаткових бюджетних витрат.

Забаганки президента Зеленського, а усі вищеназвані проєкти анонсував саме він, уряд Дениса Шмигаля фактично профінансує борговими коштами, які держава не заробила. «Ми вважаємо, що рівень дефіциту є розумним, поміркованим, і є можливість його профінансувати, – запевнив пан Марченко. – Це в першу чергу внутрішній ринок запозичень, можливість виходу на зовнішній ринок, співробітництво з МВФ, Світовим банком та отримання макрофінансової допомоги з боку ЄС».

Останнє слово за МВФ

Без «візи» МВФ на бюджеті Україна не зможе отримати кредитні кошти Фонду – по $1,5 млрд в цьому та наступному роках. А міністр вже зараз визнає, що Фонду не подобається підготовлений бюджет. «Ми з експертами МВФ дискутуємо це питання. Я вважаю, що там незначні розбіжності в питанні дефіциту – близько 0,6%. Ми знайдемо компромісне рішення», – впевнений Сергій Марченко.

Якщо Україна вийде з програми МВФ, а інвестори засумніваються в її макрофінансовій стабільності, опиниться під загрозою і залучення $3 млрд на фінансування дефіциту за допомогою єврооблігацій.

Для фінансування загального фонду бюджету Мінфін планує левову частку коштів отримати від ОВДП (549,1 млрд грн), єврооблігації випустять на 86,4 млрд грн, від МВФ та інших МФО отримають 43,2 млрд грн, від приватизації – 6 млрд грн. Із отриманих 439,3 млрд грн одразу сплатять кредиторам, а ще 245,4 млрд грн спрямують на фінансування витрат загального фонду.

«Без підтримки МВФ та інших міжнародних організацій буде дуже складно у 2021 році профінансувати значний дефіцит бюджету. А підтримка МВФ прив‘язана до реформ, які не подобаються вищій державній владі. Мабуть, будуть спроби залучати кошти Нацбанку для фінансування дефіциту бюджету, якщо не вдасться домовитися з МВФ», – прогнозує Тарас Козак.

Йдеться про загрозу емісійного фінансування дефіциту бюджету, про яку експерти згадали вперше навесні цього року. На вересневому спільному брифінгу з головою НБУ Кирилом Шевченком голова Ради НБУ Богдан Данилишин повідомив, що НБУ, за потреби, вийде на вторинний ринок ОВДП.

Нацбанк також можна залучити до фінансування бюджетних цілей через інструмент держгарантій. Із 150 млрд грн, які в 2021 році обіцяні на будівництво доріг, 70,9 млрд грн отримають під державні гарантії. Як це виглядало цьогоріч, коли держгарантії для «доріг» обмежили лімітом у 19,3 млрд грн: держбанк бере рефінансування НБУ під 6-8% і купує під держгарантії облігації «Укравтодору» під 10-12,5%, після чого банк може віддати облігації у заставу під нове рефінансування НБУ і купити нові облігації. Таким чином за рахунок емісійних грошей НБУ здійснювалося «Велике будівництво».

До чого призведе великий дефіцит

Міністр фінансів вважає, що Україна не робить нічого унікального, а рухається в світовому тренді. «Це не те питання, яке зараз можна дискутувати, особливо в період кризи, коли інші країни, думаю, що 90% країн світу, збільшують свій дефіцит, щоб профінансувати видатки, надати поштовх економічному розвитку. Ми не можемо скорочуватися і бути білою вороною на цьому фоні», – сказав пан Марченко.

Порівняння України із країнами Заходу часто є хибним. «Не переконують слова міністра Марченка, що Україна не може бути «білою вороною», коли інші держави збільшують видатки бюджету. Насправді Україна не може собі дозволяти те саме, що й інші країни, зважаючи на велике скорочення економіки у 2014-2015 роках, а також на те, що темпи відновлення економіки у 2016-2019 роках були досить повільними, а економіка України зростала повільніше, ніж світова економіка», – каже Євгенія Ахтирко.

В Центрі економічної стратегії вважають, що оскільки влада не поспішає виконувати зобов'язання перед МВФ і Євросоюзом для отримання їх дешевих кредитів, фінансувати дефіцит доведеться переважно за рахунок запозичень на внутрішньому ринку. І що більша потреба в коштах, то вищі ставки за ОВДП пропонуватиме Мінфін, який вже сплачує 10,5% за трирічними облігаціями, тоді як облікова ставка НБУ становить 6%.

«Коли говорять, що проєкт бюджету на 2021 рік збалансований, на жаль, не уточнюють, чиї інтереси він балансує. Якщо закладений дефіцит бюджету більший за очікуване зростання економіки, а закладена інфляція вища за цільовий коридор Нацбанку, то інтереси макрофінансової стабільності такий бюджет слабо враховує», – впевнений Тарас Козак.

Для залучення сотень мільярдів гривень Мінфін буде змушений підвищувати ставки за ОВДП, які ще два роки тому сягали 20%, а це підвищить витрати на обслуговування держборгу, які в 2021-му сягнуть 11,88% усіх витрат загального фонду бюджету (обслуговування боргу коштуватиме 160,5 млрд грн).

І оскільки державний борг наступного року зросте, міністру фінансів залишається лише хизуватися, що відносно ВВП він скоротиться. «Ми передбачаємо зниження державного боргу наступного року на 3,4 в.п. – до 64,6 в.п. Враховуючи, що цей рік складний, у нас в цьому році є ймовірність того, що державний борг виросте, в наступному ми передбачаємо поступове скорочення держборгу. Ми передбачаємо проведення поміркованої та виваженої боргової політики», – запевняє Сергій Марченко.

Значні державні витрати будуть тиснути на інфляцію, яка сягне 7,3%, тоді як НБУ буде намагатися тримати її в діапазоні 5% плюс-мінус 1 в.п. Для стримування інфляції НБУ знову доведеться піднімати облікову ставку, що стане сигналом для бізнесу більше не мріяти про масові кредитні ставки до 10%.

«З’являються сумніви в реалістичності виконання бюджету наступного року. В першу чергу – через необхідність фінансування величезного дефіциту. Навіть якщо МВФ погодить його, на сьогодні не видно, де взяти позикові кошти у таких обсягах. А якщо підключиться Нацбанк зі своїм друкарським верстатом, то і курс гривні, і інфляція вилетять далеко за межі бюджетних прогнозів», – попереджає Тарас Козак. Мінфін погодив із НБУ середньорічний курс – 29,1 грн/$ (поточний курс – 28 грн/$).

Старший фінансовий аналітик ICU Тарас Котович каже, що уряд може комбінувати внутрішні та зовнішні запозичення і приватизацію, обираючи ті, які «дозволятимуть залучати кошти на кращих умовах». «Як цього року, так і наступного ключовим завданням буде рефінансування виплат, і тільки потім фінансування дефіциту. У тому обсязі, який можливо буде профінансувати з усіх джерел разом, не тільки через ОВДП», – каже експерт. Він очікує, що нерезиденти можуть «стабілізувати портфель ОВДП», а уряд зможе розмістити більше єврооблігацій, які «наразі користуються гарним попитом в інвесторів». Крім того, він розраховує на фінансуванні від МФО для подолання наслідків коронакризи.

Зрив співробітництва з МВФ зробить неможливим отримання усіх необхідних коштів міжнародних кредиторів. «Вже відомо про проблеми з МВФ щодо траншу, який очікувався цього року. Західні партнери свого часу доклали багато зусиль для створення антикорупційної інфраструктури в Україні. Якщо вона буде зруйнована або нівельована, нинішній владі навряд чи за таких умов вдасться отримувати фінансування від міжнародних фінансових інституцій», – каже Євгенія Ахтирко.

І знайти потрібні кошти лише на внутрішньому ринку буде неможливо, особливо враховуючи, що нерезиденти йдуть з ринку ОВДП, а держава доручила державним банкам скорочувати частку ОВДП в активах. «Фінансувати значний дефіцит бюджету за рахунок внутрішніх ресурсів буде важко. Інтерес іноземних інвесторів до ОВДП навряд чи буде таким, як у 2019 році, а можливості внутрішніх покупців досить обмежені», – каже Євгенія Ахтирко.

Саме в цьому контексті можуть згадати про емісію НБУ. «Планується, що переважно це будуть внутрішні запозичення, проте без опосередкованої допомоги НБУ це буде важко зробити, що створює ризики для фінансової стабільності», – каже Олена Білан.

У випадку проблем із фінансування державних видатків, коли не допоможе ані МВФ, ані НБУ, під «ніж» підуть незахищені статті бюджетних видатків, до яких відноситься також дорожнє будівництво.