Освободят, но не всех

Верховная Рада голосами 243 депутатов приняла сегодня во втором чтении и в целом президентский законопроект № 5153 о налоговой амнистии. Новый закон позволяет украинцам в течение года – с 1 сентября 2021-го до 1 сентября в 2022-го – провести однократное (специальное) добровольное декларирование активов. Физлица – резиденты Украины, а также нерезиденты (при наличии оснований) смогут подать одноразовую декларацию, в которой укажут активы, полученные за счет незадекларированных доходов или доходов, из которых до 1 января 2021 года не были заплачены налоги и сборы.

Этим правом смогут воспользоваться не все украинцы: эта опция не будет доступна гражданам, которые в любой период, начиная с 1 января 2010 года, выполняли «публичные функции», а также тем, против кого применялись специальные экономические санкции и другие ограничительные меры.

Амнистия будет распространяться на следующие активы: гривневые и валютные безналичные (!) средства (то есть нельзя будет задекларировать несуществующие суммы «с запасом» на будущее), недвижимое и движимое имущество, ценные бумаги и имущественные права. Физлица смогут подать декларацию только непосредственно, поскольку право задекларировать активы обезличенно (без идентификации декларанта) через уполномоченного нотариуса убрали при доработке законопроекта ко второму чтению.

Для одноразового добровольного декларирования декларант должен разместить средства в национальной и иностранной валютах в наличной форме и/или банковских металлах на текущих счетах со специальным режимом использования в украинских банках для представления одноразовой добровольной декларации. При этом банки должны проверять эти средства, согласно требований законодательства в сфере финансового мониторинга.

Для легализации задекларированных активов их собственник должен единовременно уплатить в государственный бюджет сбор в размере 5% от стоимости валютных ценностей, размещенных на счетах в украинских банках, или других активов, зарегистрированных в Украине. Уплату этого сбора можно будет растянуть на три года и платить в рассрочку – тогда ставка составит 6% (первый платеж – в течение 30 дней с даты подачи декларации, второй – до 1 ноября 2023 года, третий – до 1 ноября 2024-го).

Если активы находятся за границей, ставка составит 9% (под амнистию не подпадают активы в России), в случае уплаты сбора в рассрочку – 11,5%. Первые декларанты получат скидку: ставки 7% и 9,5% соответственно будут применены к тем, кто подаст декларацию до 1 марта 2022 года.

Есть возможность получить и льготную ставку в 2,5%. Она будет распространяться на купленные с 1 сентября 2021 года до 31 августа в 2022-го, но до дня подачи декларации, ОВГЗ со сроком обращения более года. В этом случае также возможна рассрочка – под 3%.

Государство гарантирует субъекту добровольного декларирования освобождение от ответственности за нарушение налогового и валютного законодательства (имущество, приобретенное с другими уголовными нарушениями, не подлежит налоговой амнистии), неразглашение сведений, содержащихся в декларациях, и неиспользование этих сведений по уголовным расследованиям в отношении декларанта. Декларанту не нужно будет объяснять источники происхождения этих активов.

Однократному специальному декларированию не подлежат некоторые активы, например, квартира площадью до 120 кв. м, дом – до 240 кв. м, нежилое некоммерческое помещение – до 60 кв. м, земельные участки – не более 2 га, транспортное средство или другое имущество стоимостью до 400 тыс. грн. Поэтому отсутствие подачи специальной декларации будет восприниматься государством как отсутствие у человека активов, которые превышают эти лимиты и приобретены за средства, с которых не уплачены налоги.

По мнению президента Владимира Зеленского, который подал законопроект, принятие закона создаст стимулы для вывода из тени доходов, скрытых от налогообложения, будет способствовать повышению эффективности противодействия размыванию налоговой базы, привлечению в экономику Украины дополнительных ресурсов и ее активизации, повышению налоговой культуры граждан.

Риски налоговой амнистии

В главном научно-экспертном управлении Верховной Рады предупреждали депутатов, что закон вводит «нулевое декларирование» практически для всех граждан и относительно любых активов, независимо от того, приобретены они с нарушением законодательства или нет. «Такой подход подтверждает институциональную несостоятельность государства по осуществлению надлежащего контроля за соблюдением соответствующего законодательства и привлечению виновных к персонифицированной ответственности за его нарушение, заменяя ее коллективной ответственностью», – говорится в выводах управления.

Это ставит добросовестных налогоплательщиков в неравное положение с гражданами, которые уклонялись от уплаты налогов и использовали необлагаемые доходы для собственного обогащения. Это не соответствует конституционному долгу каждого платить налоги и сборы и не соответствует налоговому принципу «равенства всех плательщиков перед законом, недопущения любых проявлений налоговой дискриминации».

Налоговая амнистия создает почву для социальных конфликтов в обществе, подрывает доверие граждан к государству, формирует соответствующее мотивационное поведение на будущее, что в итоге может иметь значительно большие негативные последствия, чем кратковременные финансовые выгоды в виде бюджетных поступлений. «Стоит отметить, что как налоговая амнистия или амнистия капиталов, так и «нулевое декларирование» усматриваются возможными исключительно при условии предварительного устранения причин, которые обусловливали уклонение от уплаты налогов и сборов», – говорится в выводах.

Подобной амнистии должно предшествовать реформирование системы налогообложения доходов физических лиц, усовершенствование администрирования налогов и сборов, реформирование налоговых, таможенных, правоохранительных органов и судебной системы, а также обеспечение государственных гарантий собственности граждан, в том числе через неукоснительное соблюдение законодательства о персональных данных.

Вопрос вызвал и специальное декларирование без идентификации физического лица. «Это не согласуется с самой идеей «нулевого декларирования», которое по своему содержанию выступает основой для эффективного проведения налогового контроля в будущем, путем сопоставления доходов и расходов налогоплательщиков, исключает возможность его анонимного проведения», – отметили в управлении.

Непонятно, каким образом легализованные средства будут учитываться контролирующими органами и как будет проводиться проверка таких физлиц субъектами финансового мониторинга. Механизм анонимного декларирования исключает возможность государства отделить деяния по уклонению от уплаты налогов от других правонарушений (а потому может служить способом легализации «грязных» денег) и проверить правильность определения базы налогообложения в случае специального декларирования, что может привести к минимизации налоговых обязательств. Это не позволяет проконтролировать соблюдение запрета на специальное декларирование лицами, которые с 2005 года хотя бы раз подавали годовую декларацию.

Непонятно, почему декларирование лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, является публичным, а данные о лицах, которые скрывали доходы от налогообложения или декларирования, скроют от контролирующих органов. Сомнительным выглядит проведение декларирования и при посредничестве нотариусов, которые являются субъектами первичного финансового мониторинга. Это может негативно повлиять на объективность осуществления ими надлежащей проверки клиентов в случае, если один и тот же нотариус выступает и как представитель декларанта, и как должностное лицо, совершающее нотариальные действия для этого же лица. К тому же закон не предусматривает нормы об ответственности нотариуса.

Аргументы pro et contra

Украина внедряет правила налогообложения контролируемых иностранных компаний с 1 января 2022 года, собирается стать полноценным участником системы автоматического обмена информацией в 2022-2023 годах, планирует усилить контроль за уплатой персональных налогов с возможным применением косвенных методов контроля за расходами в будущем.

Поэтому предоставление возможности вывести из тени активы, которые ранее не были обложены налогами, и задекларировать свои реальные доходы, еще и с применением пониженной ставки налога, является позитивным шагом от государства перед введением более жестких мер в отношении потенциальных уклонений от налогообложения, убеждена старший менеджер практики консультирования частных клиентов и структурирования частного капитала PwC в Украине Юлия Кадибаш. Эта компания была привлечена к работе над законопроектом.

Считает необходимой налоговую амнистию и юрист ЮФ «Ильяшев и Партнеры» Иван Маринюк. «Сейчас Украина является активным участником международных инициатив по борьбе с уклонением от уплаты налогов. В свете вступления в силу в 2022 году правил налогообложения контролируемых иностранных компаний и активации автоматического обмена информацией о финансовых счетах легализация активов становится для украинского бизнеса жизненной необходимостью», – говорит он.

По его словам, амнистия может помочь владельцам иностранных активов «мягко» вывести их из тени. Ведь без проведения амнистии и получении информации от международных партнеров налоговые органы могли бы привлекать к ответственности виновных лиц, которые заплатили бы как минимум вдвое больше (налог на доходы физлиц составляет 18%).

Юлия Кадибаш признает, что налоговая амнистия не гарантирует, что все одновременно станут добросовестными налогоплательщиками, и опыт других стран показывает, что налоговые амнистии не всегда успешны. Налоговую амнистию в Украине будет сдерживать низкий уровень доверия к правоохранительным и налоговым органам, поэтому многие граждане могут не решиться воспользоваться механизмом налоговой амнистии, говорит она.

«Все, с кем приходилось общаться на эту тему, отмечали, что доверие к запланированной амнистии может быть только в случае предоставления государством безусловных гарантий и освобождения от финансовой, административной и уголовной ответственности за все предыдущие правонарушения, связанные с налоговыми правоотношениями и сферой валютного контроля, а также предоставления гарантии конфиденциальности информации, которая будет раскрыта в рамках амнистии капиталов», – отмечает эксперт.

Член парламентского комитета по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Нина Южанина уверена, что налоговая амнистия от президента Владимира Зеленского направлена ​​лишь на легализацию капиталов крупного бизнеса, а обычные граждане не смогут ею воспользоваться. «Налоговая амнистия, очевидно, заинтересует тех, кто имеет возможность приобрести ОВГЗ (да еще и заработать при этом на разнице между ставкой сбора в 2,5% и доходностью ОВГЗ в 9,5%), или тех, кто действительно хочет «отбелить» деньги и уверен, что вернет их из банков», – говорит Нина Южанина.

Она отметила, что предложение народных депутатов гарантировать возврат денежных средств, размещенных на специальных счетах в период спецдекларирования, комитет отклонил. Как и для других банковских вкладов, размер гарантированной суммы возмещения составит 200 тыс. грн. К тому же в закон не включили норму о размещении и снятии средств со спецсчетов на безвозмездной основе.

«Остались до второго чтения и дискриминационные нормы по количеству и стоимости активов, в рамках которых доходы их владельцев будут считаться такими, с которых уплачены налоги: одна квартира площадью до 120 кв. м или один дом до 250 кв. м, один автомобиль, другие активы в эквиваленте до 400 тыс. грн и т.д. Все, кто имеет собственность сверх этих нормативов, автоматически попадают под риск», – предостерегает депутат.

По мнению Нины Южаниной, налоговая амнистия в предложенном виде не заставит платить налоги в будущем, поскольку закон не вводит методы контроля за значительными тратами физлиц. «А если человеку за непредставление спецдекларации ничего не будет, то он и в дальнейшем не будет иметь стимула выполнять налоговые обязательства в полном объеме. Закон не сработает», – уверена она.

Председатель совета директоров аудиторской фирмы «Аксенова и Партнеры», заместитель министра финансов в 2015-2016 годах Елена Макеева не является сторонником налоговых амнистий, которые предусматривают снижение ставки налога на доходы физлиц. «Во-первых, это несправедливо по отношению к тем, кто всегда честно платил налоги. Косвенно налоговая амнистия подталкивает добросовестных налогоплательщиков идти на компромисс со своей совестью, чтобы не быть белой вороной в обществе», – утверждает она.

Во-вторых, влияние налоговой амнистии на соблюдение законодательства в будущем не определено ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективе. Те, кто не платил налоги и воспользовался амнистией, просто будут ждать новую волну амнистии, продолжая уклоняться от налогообложения. «В-третьих, влияние налоговой амнистии на доходы государства очень ограниченно. Об этом свидетельствуют данные исследования МВФ 2008 года «Налоговые амнистии. Теория, тренды и некоторые альтернативы», в котором подробно описаны в сравнении налоговые амнистии в разных странах. Украина уже имеет негативный опыт с неудачным проектом налогового компромисса в 2014 году», – говорит экс-заместитель министра финансов.

Программа добровольного декларирования доходов и имущества не должен предоставлять преимущества тем, кто когда-то нарушал законодательство. Особенно это важно для стран со слабыми государственными институтами, как в Украине. «У нас за время независимости так и не построено доверие к налоговой службе, каждая реформа фактически проваливается и дискредитирует этот орган. Теряют доверие очень быстро и политики, и чиновники. Именно поэтому крайне важно соблюдать принцип справедливости во всех решениях», – убеждена Елена Макеева.

По ее мнению, налоговая амнистия не изменит поведение нарушителей, поскольку для неплательщиков выгоды уклонения от уплаты налогов выше раскрытия активов налоговым органам, поэтому они будут продолжать уклоняться от налогообложения. Особенно это касается стран, где борьба с коррупцией неэффективна. «Я бы воздержалась от каких-либо налоговых амнистий и сфокусировала свое внимание на реформе налоговой службы и упрощении налоговой политики», – уверена Елена Макеева.

Юрист АО Matviyiv & Partners Тарас Левкович считает, что для решения проблемы недекларирования гражданами Украины своих доходов государству необходимо установить существенную ответственность за такое нарушение, «а не разыгрывать карту скидок, прощений граждан за игнорирование ими конституционного долга, чем является так называемая налоговая амнистия». По его убеждению, налоговая амнистия в Украине имеет только одну цель – это «борьба с вечным дефицитом государственного бюджета».

Мировой опыт

Практика налоговых амнистий имеет положительные и отрицательные примеры. Международный опыт показывает, что успешность результатов налоговых амнистий зависит от доверия граждан к власти и гарантий безопасности от государства. Успешные амнистии происходили одновременно с реформированием налоговой системы и усилением контроля и ответственности за нарушение налогового законодательства.

Самый неудачный пример – налоговая амнистия в Грузии 2005 года. Ею воспользовались всего восемь человек. В результате налоговой амнистии в бюджет Грузии поступило $35 тыс. из запланированных $4 млн. Причиной неудачи стало недоверие граждан к государству. При этом ставка сбора составляла всего 1%.

В 1987 году правительство Аргентины в ультимативной форме обязало всех крупных предпринимателей задекларировать свои доходы. При этом легализованные средства обязательно должны были быть инвестированы в определенные правительством сектора экономики. Этот опыт считается неуспешным, поскольку привел к значительному оттоку капитала из страны.

Среди положительных примеров – Италия, Бельгия, Казахстан и Аргентина, но с амнистией 2017 года, которая считается одной из самых успешных. Сумма задекларированных доходов составила $117 млрд, а бюджет получил $9,5 млрд. Страна присоединилась к международным инициативам по борьбе с уклонением от уплаты налогов, чем дала понять плательщикам налогов, что вскоре будет получена информация об их зарубежных активах, и придется заплатить больше.

Благодаря налоговой амнистии в Италии в 2009 году бюджет страны получил 4 млрд евро. Мотивацией же стали, как и в случае с Аргентиной, расширение партнерских отношений с другими странами в борьбе с уклонением от уплаты налогов. Италия заключила со Швейцарией двустороннее соглашение о налоговом сотрудничестве и обмене налоговой информацией. Уровень секретности активов итальянцев в Швейцарии существенно снизился, а вероятность их разоблачения возросла.

В Бельгии закон об амнистии капитала 2004 года предусматривал, что в течение года бельгийцы смогут легализовать средства, полученные частными лицами от инвестиций за пределами страны. При этом граждане могли или просто задекларировать эти средства, не возвращая их в Европу (в этом случае они должны уплатить налог по ставке 9%), или инвестировать их в Европейском союзе не менее чем на три года (налог – 6%). За это они получали от налоговиков расписку о невозбуждении уголовных дел по укрытию от налогообложения.

В Казахстане 2001 года во время амнистии капитала было легализовано $480 млн. По условиям кампании задекларированные доходы полностью освобождались от уплаты налогов и необходимости объяснять их происхождение. Для повышения доверия к государству со стороны граждан были ликвидированы декларации за период с 1995 по 2000 год. Во время очередной налоговой амнистии в 2005-2007 годах, когда граждане Казахстана могли задекларировать имущество, было выведено из тени $6,7 млрд.

Руслан Кисляк