Полтора года потратили украинские власти, чтобы доказать МВФ несколько простых тезисов: Украина не только выполняет взятые на себя в Меморандуме обязательства, но и заслуживает доверия. И хотя все обещания, которые Украина дала в июне 2020 года, выполнить не удалось, Совет директоров Фонда все же утвердил первый пересмотр полуторагодовалой программы.

После чего Украина получила второй транш кредита почти в $700 млн и обещание Фонда предоставить еще два транша на $2,2 млрд. Для этого страна должна в ближайшие полгода выполнить новые и некоторые старые обязательства. Время пошло.

Оставили на второй год

МВФ выдал Украине средства несмотря на то, что последние полтора года Фонд не спешил признавать со стороны украинской власти прогресс, достаточный для завершения первого пересмотра программы. «В конце концов Украина выполнила семь из девяти структурных маяков для получения транша, а также смогла предоставить достаточные аргументы для отсрочки оставшихся. Хотя Фонд прямо пишет об откате важных политик и задержке в прогрессе в реформах», – отметила заместитель директора Центра экономической стратегии Мария Репко.

Беспокойство Фонда с прошлого года вызвал широкий спектр вопросов – от независимости Нацбанка после внезапной отставки главы Якова Смолия до угрозы уничтожения антикоррупционной инфраструктуры (читайте «Почему Украине трудно убедить МВФ одолжить ей деньги»). При этом проблемы с МВФ начались сразу же после демарша Смолия. Его место в июле 2020 года занял Кирилл Шевченко, который в течение года почти полностью обновил состав правления. «Вопрос изменений в руководстве Национального банка был настолько критичным, что Фонду пришлось взять паузу, чтобы посмотреть на постоянство политик регулятора, – отметила Мария Репко. – Но Украина наконец убедила Фонд в том, что базовые политики НБУ не изменились».

В 2021 году Украине удалось частично успокоить беспокойство Фонда: НБУ продемонстрировал приверженность политике инфляционного таргетирования и уже свернул антикризисную программу монетарного стимулирования, а парламент вернул уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников и начал «перезагрузку» судебной ветви власти.

Фонд решил поддержать это продвижение деньгами. «МВФ заинтересован в том, чтобы Украина оставалась в программе, так же как и Украина. В декабре нужно было или признавать, что программа была неудачной – и это вина не только Украины, но и МВФ, а все же хотят бонусы к Новому году – или сделать вид, что все хорошо, по крайней мере в «заголовке», продолжить программу и дать деньги. Но если мы внимательно посмотрим на текст «стаф репорта», то в нем в каждом пункте речь идет о рисках и неэффективности», – рассказывает руководитель аналитического отдела инвестиционной компании Concorde Capital Александр Паращий.

Обещанному верить

Остаток по программе Украина может получить 4 марта 2022 года (около $700 млн) и 3 июня (около $1,5 млрд) – по итогам соответствующих миссий МВФ, которые проинспектируют выполнение требований программы и текущее состояние экономики, бюджета и банковской системы.

Получение траншей напрямую увязывается с выполнением «структурных маяков». «Все, что не прописано как «структурный маяк», не является критически обязательным к исполнению. Хотя МВФ обращает внимание на сотню разных проблем», – объясняет господин Паращий.

Что должна сделать Украина для получения денег в марте? К концу декабря она должна добиться шести «структурных маяков». Во-первых – принять бюджет-2022 с дефицитом до 3,5% ВВП, что возможно уже в этот четверг. Во-вторых – обнародовать результаты аудита средств, потраченных властями за два года на борьбу с COVID-19, в том числе затраты на строительство дорог.

Третий «маяк» – повышение профессиональной способности сотрудников банковского надзора. Нацбанк пообещал прислушаться к рекомендациям Фонда, чтобы повысить эффективность надзора и снизить операционные риски, вызванные большой текучестью кадров. «МВФ в своем отчете пишет о том, что произошла эрозия человеческого капитала в НБУ, в частности в сфере банковского надзора. Фонд имеет в виду волну увольнений работников через некоторое время после смены руководства. Этих специалистов сейчас нужно заменить новыми способными и квалифицированными экспертами. Нацбанку придется даже опубликовать специальную дорожную карту, где он объяснит, как намерен укреплять профессиональную способность надзора. Это очередное подтверждение, что МВФ глаз не спустит с управления НБУ, потому что именно реформу регулятора он считает одним из самых больших своих достижений в предыдущих программах», – уверена эксперт Мария Репко.

Четвертое и пятое требования – отменить ослабление требований к членам наблюдательных советов государственных банков, а также утвердить четкие планы преемственности наблюдательных советов каждого из госбанков.

Последний «маяк» – это требование к Офису генерального прокурора опубликовать до конца декабря детализированный по каждому банку полугодовой отчет о результатах уголовных производств против бывших владельцев банков-банкротов, их топ-менеджеров и других инсайдеров.

Для получения четвертого и последнего транша МВФ придется выполнить еще шесть «структурных маяков». ПриватБанк и Ощадбанк должны принять дорожные карты приватизации, а Кабмин – утвердить их до конца января. «Не верю, что продажа банков, даже частичная, произойдет даже через год – полтора. Мы видим, как сложно IFC входит в Укргазбанк. Все банковские риски присутствуют, судебные и правоохранительные органы играют против банков и экономики, поэтому заводить иностранных инвесторов сложно», – считает президент ИГ «Универ» Тарас Козак.

Второй «маяк» – до конца февраля 2022 года правительство должно принять стратегию взыскания средств с бывших собственников обанкротившихся банков и соответствующий план мер. Третий – до конца марта парламент должен усилить автономию Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП).

Четвертый приоритет – участники энергорынка должны получить доступ к объединенной базе данных бытовых потребителей, которую еще предстоит создать. Пятый «маяк» – завершить до конца апреля единовременную проверку доброчестности действующих членов Высшего совета правосудия. Последний – до конца мая создать в НАЭК «Энергоатом» наблюдательный совет с большинством независимых членов.

«Это только «структурные маяки». Еще больше обещаний содержится в письме о намерениях, подписанном властями. И не все из этих обещаний понравятся депутатам и избирателям», – считает Мария Репко. 

Дьявол кроется в деталях

Хотя без выполнения «маяков» Украина не увидит следующих траншей, для нахождения в программе важно придерживаться и других обещаний – например, обязательства властей «ввести тщательно отрегулированные обязательные накопительные пенсионные схемы» только «после создания необходимых предпосылок». «Мы (правительство – Ред.) также определим соответствующие источники финансирования для второго уровня и обеспечим, чтобы ресурсы, перераспределенные с первого на второй уровень, были замещены другими источниками поступлений», – говорится в Меморандуме.

Однако реальность отличается от ожиданий. «Планы депутатов по пенсионной реформе прямо противоречат заявленным приоритетам МВФ. Фонд четко говорит о том, что для финансирования потенциального второго уровня пенсионной системы нельзя брать средства Пенсионного фонда, то есть ЕСВ. А именно это заложено в поданный в Верховную Раду законопроект», – объясняет Мария Репко.

Она советует следить и за другими процессами, которые могут противоречить данным МВФ обещаниям. «Наблюдать нужно также за ходом событий вокруг налогового законодательства, в частности, это инициативы по внедрению НнВК и реформа налогов на труд», – отметила эксперт.

Улучшить Украина должна также корпоративное управление в госбанках, которое уже давно оказалось в кризисе (сначала «Кризис посетил Ощадбанк», а затем – Укрэксимбанк). «Пока ничто не указывает на то, что ситуация с корпоративным управлением в госбанках движется к оптимистическому сценарию или будет двигаться туда в будущем. Государственные банки следует приватизировать, радикально снизив долю государства в секторе. Навести порядок в секторе государственных предприятий и банков – это, пожалуй, самая сложная задача, которая стоит перед Украиной», – говорит Мария Репко.

Но все познается в сравнении. «Корпоративное управление в госбанках – не самое слабое звено. Госбанки с точки зрения корпоративного управления – одни из лучших госкомпаний. И в Меморандуме уже появилось требование по «Энергоатому». Дальше появятся и другие крупные и потенциально опасные для бюджета компании», – ожидает Александр Паращий.

Появление наблюдательного совета «Энергоатома» в «структурных маяках» – не случайность. «Исторически МВФ никогда не беспокоился о рынке электроэнергии. Хотя и там, и там (на рынке газа. – Ред.) происходит перекрестное субсидирование населения. Но если на газовом рынке перекрестное субсидирование фактически всегда происходило за счет государства – «Нефтегаза», который нес из-за этого убытки, а МВФ переживал, чтобы не было «дыры» в бюджете, то в электроэнергетике до поры до времени субсидирование населения происходило за счет бизнеса», – говорит Александр Паращий.

Последние два года ситуация изменилась. «Сейчас субсидирование фактически происходит за счет государственных компаний, почти всех: и «Энергоатома», и «Укргидроэнерго», и «Укрэнерго», и «Гарантированного покупателя». Все страдают от перекрестного субсидирования. МВФ это заметил, пока это не стало огромной проблемой, поэтому у «структурных маяков» появилось требование навести порядок с корпоративным управлением в “Энергоатоме”», – пояснил эксперт.

Один, два или ни одного

У украинской власти остался только декабрь для выполнения «первого пакета» требований и несколько месяцев – на остальные обещания. Это очень сжатые сроки. «Украина в истории отношений с МВФ редко делала все своевременно. Этот раз вряд ли станет исключением», – говорит Мария Репко.

В последние десятилетия не было ни одной полностью выполненной программы МВФ. «Вероятность выполнения программы невысокая, потому что можно по пальцам пересчитать случаи, когда мы вовремя выполняли условия, которые брали на себя. В частности, первое условие в новом Меморандуме – назначение главы САП до конца ноября. Похоже, что это не будет выполнено», – рассказал Тарас Козак. Украина, как правило, игнорирует взятые обязательства или выполняет их с существенной задержкой. «За полгода, вероятно, получим еще один транш – ближе к концу срока», – добавил эксперт.

Сложность ситуации в том, что мало только выполнять свои обещания. «Чтобы получить следующий транш, Украина должна выполнить шесть «структурных маяков» и до момента следующего пересмотра не наломать дров, то есть не совершить откат по тем вещам, которые давно согласованы и имплементированы. Если мы посмотрим на ситуацию последних полутора лет, то основная проблема Украины заключалась не в невыполнении пунктов программы – она их выполняла «для галочки», без должного уважения и с кислым лицом. Самое главное – это то, что пока мы пытались выполнить «структурные маяки», мы сделали откат во многих вещах, которые были нам засчитаны как достижения по предыдущим программам. Это касается антикоррупционных мер – была сломана антикоррупционная инфраструктура, и были вопросы по энергетике», – говорит господин Паращий.

Поэтому он не уверен, что Украина сможет получить хотя бы еще один транш. «Вероятность следующего транша крайне низкая, поскольку комбинации этих двух факторов – выполнения новых пунктов и отсутствия отката по всем остальным реформам – трудно достичь, – считает Александр Паращий. – Даже один транш будет получить очень сложно».

Зачем же тогда власти приложили максимум усилий для продолжения программы? «Для Украины гораздо важнее находиться в программе с МВФ, чем получать деньги. Потому что средства предлагаются достаточно небольшие, но если мы находимся в соглашении, этого обычно достаточно, чтобы говорить инвесторам, что МВФ нас поддерживает и мы реформируемся», – сказал Тарас Козак.